官僚机构的膨胀增加了民众的负担,也增加了统治的成本。这不仅因为要增加办公经费和官员俸禄,还因为它会造成机构和官员职权不清,职责不明,相互推诿,彼此攻击,来回扯皮,也会造成朝令夕改或政出多门,让下面无所适从。所有这些,都是官场上常见之事。其所以然者,除制度本身的弊病外,内讧与党争也是重要原因之一。由于政见、主张、观点、看法,甚至由于出身、资历、部门、籍贯的不同,当然,更主要的还是由于不同的利害关系,官员们常常会形成不同的派系,在朝廷里党同伐异,勾心斗角。这就不但会造成国家机器的运转失灵和人才资源的极大浪费,而且会毒化环境毒化心灵。
这又是一个恶性循环的过程,即官僚机构越是臃肿,官僚集团越是庞大,推诿、扯皮、内讧和党争就越是严重。这也并不奇怪。僧多了,粥自然就少了,不争不夺,怎么行?问题是作为最高统治者的皇帝,对此则往往听之任之,甚至暗中鼓励,以为这是垄断权力、控制官员、保持平衡的有效手段,却不知这其实是饮鸩止渴。
官僚机构的膨胀也加大了监督的困难,而当腐败成为风气时,越监督只能越腐败。因为不但反腐败的成本增加了,规避法律逃脱惩罚的成本也增加了。这就只能逼得贪官污吏们加大腐败的力度,不择手段地巧取豪夺,以便攫取更多的利益来寻求保护,甚至赎买帝国的监督权。这就是另一种〃税外加费〃了,民众也将更加不堪盘剥。谁都知道,一般地说,一只狼的胃总是有限的。但如果它还要替其他的狼来吃,而且这〃其他的狼〃还没有一个准数,那么,羊的命运会是怎样,大约也就不难想象吧!
实际上,帝国对官员的控制并不能遏制他们追求代理人私利的欲望,也不能遏制腐败,反倒只会使其变本加厉。因为帝国唯一能够挥舞的指挥棒,就是官位和官职。为了在争权夺利的官场斗争中立于不败之地,官员们不得不花钱去疏通关系,买通权贵,沟通信息,编织关系网、保护网和信息网。这些关系网、保护网和信息网可以帮助他们猎取更高的职位,攫取更多的利益。这些职位和利益,又有助于他们编织更大的关系网、保护网和信息网。这是一个滚雪球似的没有止境的过程。而且,即便一个赚得满盆满罐的利益集团垮台了,立即就会有新的利益集团来填补空白,并以加倍的疯狂来猎取和攫取他们前任曾经获得的一切,直至帝国的大厦在某种外来力量的轻轻一击之下轰然倒塌。帝国不得不依仗的官僚集团,就这样成了它的掘墓人。
成也官僚败也官僚,这也许就是帝国的宿命?
第五章 内在矛盾 一 天下为公
帝国的制度是由帝国的性质决定的。
帝国的性质是什么?有人说是〃天下为公〃。柳宗元《 封建论》 说,汤武封建〃非公之大者也〃,因为那是〃不得已〃。商汤时,诸侯三千(其实多半不过是些部落),帮助汤王战胜夏桀。胜利之后,难道能把他们也废了?当然不能(汤不得而废)。周武时,诸侯八百(其实多半不过是些部落国家),帮助武王战胜殷纣。胜利之后,难道能把他们也改了?当然也不能(武王不得而易)。但是说到底,这种〃不得已〃,也是因为有私心既〃私其力于己也〃(有功劳),又〃私其卫于子孙也〃(有指望),因此〃非公之大者〃。
秦始皇创立的郡县制(帝国制)则不同。就其制度而言,是〃公〃(其为制,公之大者也);就其目的而言,是〃私〃(其情私也),是为了自己一个人作威作福(私其一己之威也),并把天下人都当作自己的奴仆(私其尽臣畜于我也)。这样说来,秦制度也只能算是〃半公半私〃。但柳宗元认为,不管怎么说,从秦代开始就天下为公了(公天下之端自秦始)。
于是我们要问:是这样吗?
不可否认,郡县制的帝国确实具有〃公天下〃的性质或意味。这种性质或意味,主要体现在三个方面,即资源的〃国有制〃、管理的〃集权制〃和官员的〃任命制〃。所谓〃溥天之下,莫非王土〃,是直到帝国时代才真正实现的(邦国则封建于诸侯),这就是资源国有;〃率土之滨,莫非王臣〃,也是直到帝国时代才真正实现的(邦国则分权于诸侯),这就是管理集权。资源国有,管理集权,也就〃一大二公〃集天下资源于一体,是为大;收天下权力于一统,是为公。〃一大二公〃的好处,是便于调动和集中人力物力,在诸如兴修水利、抗击天灾、抵御外敌时,凝聚成强大的力量。长城这样的国防工程,都江堰这样的水利工程,阿房宫这样的建筑工程,都兴建在帝国和准帝国时代,绝非偶然。
不过更重要的还是官员的〃任命制〃,因为这正是帝国区别于邦国、体现其〃公天下〃性质或意味的紧要之处。我们知道,在中国的国家制度史上,有三个至关重要的转折点启废禅让、秦灭六国和辛亥革命。启废禅让的意义,是开始实行世袭制,国家由此诞生。辛亥革命的意义,则是彻底废除世袭制,国家走向共和。可见世袭与否,至关紧要。然而恰恰在这个关节点上,帝国是模棱两可的。秦灭六国,废封建,立郡县的结果,是国家元首依然世袭,政府官员不再世袭,即〃皇帝世袭,官员任命〃。皇帝世袭,仍是〃天下为家〃;但官员任命,却又分明有点〃天下为公〃的性质或意味。
这一变化,又与前面所说资源的〃国有制〃和管理的〃集权制〃有关。因为资源一旦国有,就好像是〃公家〃的了;权力一旦集中,也好像是〃公共〃的了。这种感觉,可以通过与邦国的比较得出。邦国时代的制度是什么呢?家有。天下是天子家族的,国是诸侯家族的,家是大夫家族的,这就叫〃家族所有制〃(家有制),即〃天下为家〃。资源(产权)既然家有,统治(治权)自然也归家族,公权力便可以〃传子不传贤〃。这就是〃世袭〃,即〃家天下〃。世袭的天子、诸侯、大夫由家而国,世代相传,君是家长,臣是家人,因此不必任命。〃家〃搞得怎么样(齐家),是家长(大夫)的事,不用国君操心;〃国〃搞得怎么样(治国),则是国君(诸侯)的事,也不用天子操心,甚至管不着,因此不必集权。
由此可见,集权与否,任命与否,还得看资源归谁所有,即产权决定治权,甚至决定治法(统治方法)。邦国时代,天下为家(资源家有),公权力也就世袭(家天下)。相反,如果〃天下归公〃(公天下),就不能再靠〃家臣〃来管理,而必须代之以由国家任命、直接听命于最高当局、不隶属于任何私人的〃公务员〃,即〃朝廷命官〃。朝廷命官不是〃私家子〃,而是〃公家人〃。他们的工作叫公务,文书叫公文,官服叫公服,厅署叫公堂,向上级或中央反映问题的正常渠道则叫〃公路〃(与之相对应,行私请托的门路就叫〃私门〃,即区别干〃前门〃的〃后门〃)。总之,官员必须维护国家利益,否则就叫以权谋私;必须服从国家意志,否则就叫结党营私。帝国的官员,理论上就是这样的人。既然如此,则帝国的性质,岂非多少有点〃公天下〃的意味?或者说,名义上或观念上是〃天下为公〃?
事实上,官员们之所以成为帝国的中坚和支柱,甚至在王朝濒临灭亡之时仍能守土安民,坚持办公,就因为他们是〃公家人〃,而且有〃天下为公〃的观念。他们甚至不属于自己(官身不由己),而属于国家。因此,一旦国家有难,忠孝不能两全,他们往往都会选择为国尽忠。这是〃义之大者〃,是官员的〃大节〃,也可以说是官员的〃职业道德〃。一个官员,可能昏庸无知,可能不拘小节,可能聚敛贪墨,可能草营人命,但在〃忠君爱国〃这个〃大是大非〃面前,多半都不会含糊,也不敢含糊。因为一旦大节有亏,即便不会受到处罚,也将无法自立于官场,甚至留下千古骂名,让子孙后代都抬不起头来。
同样,在不涉及自身利益的前提下,大多数官员基本上也都能秉公办事。这也正是其〃公家人〃身份所使然。过去我们一说到官场,总认为那里面是一片黑暗。这其实既不公平,也不客观。实际情况是,帝国历史上的官员,大多数还是好的和比较好的。尤其在王朝的前期和中期,就更是如此。并不是所有的官员都以权谋私,更不是所有的官员一上任就以权谋私。克己奉公的人是有的,秉公执法的人也是有的,既秉公也谋私的就更多。不难想象,如果所有的官员在所有的时候都是贪赃枉法,徇私舞弊,
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